GFN2026-Day3》尼古丁減害的戰線：禁令政治、地下黑市與公共衛生轉型

會議日期：2026年6月5日

會議連結：[EN] Global Forum on Nicotine 2026 | Day #3

整理：Google NoteBookLM & ChatGPT

校正：台灣菸草減害研究院&世衛菸草減害專家 王郁揚

Google連結：https://drive.google.com/drive/folders/1H0uSVB6qK1pVRXQ9lPMiouaHXBYVLlLC?usp=sharing

執行摘要

第三天會議已不再把焦點只放在單一產品的毒理爭議，而是把「禁令」視為一種同時牽動公共衛生、財政、執法、倫理、人權與市場秩序的治理問題。會議中的多位發言者一致指出，當政策以道德潔癖、反創新思維與對尼古丁的污名化為前提時，常見結果不是需求消失，而是黑市擴張、執法成本上升、合法代用品受阻，以及吸煙者被迫留在高風險的可燃菸草路徑上。與此同時，第三天也提出一條相對清晰的代用政策方向：以風險比例、最低有效規範、持續監測、真實資訊揭露與對弱勢吸煙者的定向支持，取代全面禁止與象徵式嚴打。

目錄

• 背景與方法
• 逐字稿內容摘要
• 關鍵引述摘錄
• 分析與討論
• 結論與建議
• 來源與限制說明
• 背景與方法

本報告的唯一資料來源為使用者提供之第三天GFN會議內容。依會議可辨識內容，第三天至少涵蓋以下幾個主題群：美國聯邦與州層級的尼古丁產品監管混亂、禁令的道德化結構與反創新傾向、禁令的經濟影響、尼古丁依賴與「gateway」爭議、禁令的倫理與公共衛生基礎、以科學破解支持禁令的迷思、Michael Russell Oration，以及非法市場與社會影響、閉幕總結等。

本報告採質性文件分析方式進行：先辨識場次與講者，再依使用者指定之面向，將內容歸納為政策與法規、科學證據與數據、非法市場與執法、倫理與公共衛生爭議、比較案例與政策模式、結論與建議六個分析層次。凡數據與事實陳述，均視為會議中發言者之主張，而非本報告另行查證後之獨立事實判定。

上圖係依會議內容所作之推定順序。

會議內容摘要

下表整理會議中具有實質內容的主要發言者。

發言者	身分或場次	要點摘要
Jacob Grier	美國監管對談	指出美國《Tobacco Control Act》兼具公共衛生與反競爭邏輯；紙菸較容易以「實質等同」方式延續上市，減害菸品卻需逐項 PMTA 審查，造成合法市場極窄，但實際使用市場極大，聯邦與州規範彼此疊加、互相衝突。
David Sweanor	訪談	將禁令政治解釋為對「罪、純潔、淨化」的道德化想像，認為許多以公共衛生名義推動的主張，實際上帶有羞辱、污名與對個人選擇的強制；並指出禁令思維經常伴隨反創新與想像力不足。
Sarah Cooney	主持人，經濟影響場次	以政治經濟學角度設定議題，強調禁令不只是抽象模型，而會改變消費者行為、稅收結構、公共觀感與非法貿易。
Tim Andrews	禁令經濟影響講者	主張立法者往往對「救命」論述不敏感，對稅收流失與執法成本反而更有反應；並舉澳洲、巴西、德國、墨西哥、法國等例，說明禁令的道德成本、社會成本與黑市外部性。
Shane McGuill	Euromonitor 講者	提供多國市場研究框架，指出在其引用的 2025 年估算中，全球電子霧化產品消費約七成屬非法，拋棄式更高；其核心驅動因素包括產品落差、價格套利與執法落差。
Ariel Selya	行為科學場次、倫理場次講者	區分 依賴（dependence） 與 成癮（addiction），指出電子菸未必符合傳統「成癮」污名；並以自身研究經驗說明，所謂 gateway 假說未得到其分析支持，反而較符合 common liability 或 diversion 的解釋。她同時批評風味禁令研究常忽略轉回紙菸的替代效應。
Jean‑François Etter	倫理場次講者	從自主、行善、不傷害、正義等倫理原則批評禁令，認為在紙菸合法時禁止低風險代用品，等於給紙菸競爭優勢；並主張預防原則不應直接等同於禁令，而應要求完整科學檢視、比例原則與可逆性。
Ian Fear	科學破除迷思場次主持	指出該場次目的在於用科學拆解支持禁令的迷思，並提醒禁令可能降低吸菸者取得低風險產品的機會、刺激非法市場，以及促使消費者自行改裝或混配產品。
Alex Wodak	Michael Russell Oration	主張無煙尼古丁產品終將取代可燃紙菸，且此轉型已進入加速階段；他將此視為「不可阻擋的市場與技術轉型」對上「禁止式思想體系」，並一再強調公共衛生的首要目標是降低吸煙，而非消滅所有尼古丁使用。
Garrett McGovern	對 Wodak 的回應	呼應「重點是減少吸煙，不是減少尼古丁」；批評政策常在道德恐慌下把問題簡化，忽視黑市與錯誤資訊的後果，並認為減害菸品的價值已足以與重大公共衛生科技相提並論。
Asanda	非法市場與社會影響場次	說明南非非法菸品與非法販售已日常化，甚至在議會地方聽證中，非正式轉售群體會公開反對嚴格規範，顯示黑市不只存在，且已獲社會默許。
Carissa Düring	瑞典相關場次	從消費者角度談尼古丁袋與跨境攜帶的荒謬性，並認為隨著使用者世代成長、證據累積，全面嚴禁的正當性會逐漸被侵蝕。
Juan Jose	墨西哥與人權場次	以法律與人權角度批評禁令，指出禁止不會消除現實需求，只會讓權利保護更脆弱；墨西哥案例則凸顯禁令如何為有組織犯罪創造市場。
Konstantinos Farsalinos	閉幕總結	認為當前爭論已不再主要是科學爭論，而是清教式、意識形態化的政治鬥爭；他批評 WHO、歐盟與部分公共衛生機構以「quit or die」邏輯對待吸煙者，並呼籲以證據、人權與同理心重找公共衛生羅盤。

綜合上述，第三天逐字稿呈現出一個相當一致的論辯結構：一方面，發言者認為禁令並未使風險消失，而是把風險從可燃紙菸轉移成黑市、執法、錯誤資訊與政策失靈；另一方面，多數講者並未主張「完全不管制」，而是主張以明確、可執行、風險比例且可隨證據修正的治理方式，取代象徵性的全面禁止。

關鍵引述摘錄

以下引述均為依會議內容整理

講者	時間戳或段落標示	引述	研究意義
David Sweanor	訪談	「禁令常把人們的行為當成『罪』，並企圖用國家權力把自己的道德觀強加到他人身上。」	點出本日討論的核心，不只是產品風險，而是治理的道德化。
Tim Andrews	經濟影響場次	「當我談的是救命，立法者像在聽牆；談到稅收流失時，他們才開始聽。」	反映禁令爭論已進入財政與政治現實層面。
Shane McGuill	經濟影響場次	「依我們估算，全球電子霧化消費約七成屬非法，拋棄式更高。」	黑市並非邊際問題，而是現行政策的結構性結果。
Ariel Selya	依賴與 gateway 場次	「我原本想證明 gateway，結果資料卻顯示，較像是先前吸菸的依賴，導致後續電子菸使用，而不是相反。」	直接衝擊青少年 gateway 作為禁令核心正當性的論述。
Jean‑François Etter	倫理場次	「在紙菸仍廣泛合法時，禁止較低風險代用品，就是給紙菸競爭優勢。」	這是本日最鮮明的政策倫理批評之一。
Alex Wodak	Michael Russell Oration	「無煙尼古丁產品取代紙菸，已是不可避免而且不可阻擋的進程。」	將第三天的整體基調從防禦轉為歷史趨勢判斷。
Asanda	非法市場場次	「在一些社群裡，販售非法紙菸已經變成『正常』。」	禁令會重塑日常法治感與市場秩序，而不只是改變產品供應。
Konstantinos Farsalinos	閉幕總結	「這已不再是科學辯論，而是清教式、意識形態式、帶有預設結論的政治鬥爭。」	為第三天所有分場提供總結性判讀。

分析與討論

第三天最突出的特徵，是會議把「禁令」從單一法規工具，提升為一種具有文化、政治與倫理基礎的治理模式來看待。

• David Sweanor把這種治理模式描述為以純潔、羞恥與罪感為底色的道德化政治；
• Jean‑François Etter則從倫理原則出發，批評這種政治在實務上侵蝕自主、誤導風險認知，並把更大的傷害轉嫁給吸菸者與邊緣群體；
• Konstantinos Farsalinos更將當前對減害的排斥，界定為一種已脫離開放科學辯論的清教式衝突。

第三天的主軸不是「如何證明所有代用品絕對無害」，而是「當可燃紙菸依舊存在時，禁止或壓縮低風險代用品是否在整體上更不利於公共衛生」。

在政策與法規層次，會議中反覆出現的是「比例失衡」

• Jacob Grier說明美國制度如何讓紙菸仍可藉既有類型延續，卻讓減害菸品面臨逐項、昂貴且極難完成的 PMTA 審查；
• Etter則批評 WHO 與歐盟官員使用將所有產品近乎等危的表述；
• Tim Andrews甚至以法國、澳洲、德國與墨西哥等案例，將問題提升到法治與社會秩序層面。這些發言並非要求零管制，而是主張監理應從「先禁後證明」改為「先以最低必要規則開放，再依實證調整」，支持基本成分標準、年齡查核與必要時逐級加嚴；
• Shane McGuill則要求縮小規則設計、執法能力與消費者理解之間的落差。

在科學證據與數據層次，第三天提供了三組互相支撐的論述。

• 第一組是市場數據：Shane McGuill引述多市場研究指出，若以其 2025 年估算，全球整體尼古丁市場約 4.5 兆支當量，其中 22% 屬非法，且到 2030 年可能升至 25%；若單看電子霧化產品，約 71% 為非法，拋棄式更達 90%，北美受 PMTA 影響也被描述為高比例非法市場。
• 第二組是行為科學：Ariel Selya指出 依賴（dependence） 與 成癮（addiction） 不宜混用，且其研究經驗顯示，先前吸菸與依賴更能解釋後續電子菸使用，gateway 的單向因果敘事並未獲其分析支持。
• 第三組是研究方法批評：Ariel 進一步指出，不少加味禁令研究明明觀察到轉向紙菸或雪茄的副作用，結論仍繼續支持禁令；這在她看來不是單純學術分歧，而是「harm mindset」壓倒研究完整性的結果。

非法市場與執法影響，是第三天最具體且最具情緒重量的議題

• Tim Andrews以澳洲的火爆攻擊、謀殺與小商家被摧毀，說明禁令的「道德成本」絕非抽象概念；他也指出澳洲在其敘述中，近年尼古丁消費反而增加，並出現每月大量非法電子菸流通。
• Shane McGuill以墨西哥、菲律賓、德國、巴西等例，將黑市形成歸納為產品落差、價格落差與執法落差三者相互強化；
• Asanda則展示黑市長期化後的社會效果：連守法者都可能把買賣非法菸品視為日常，法治邊界被重新定義。

這些場次共同建構出一項重要判斷：需求沒有消失，禁令做的其實是把供應權、利潤與風險管理權，從受監管體系轉交給不受監管甚至犯罪化的體系。

倫理與公共衛生爭議，則集中在三個問題：

• 是否應把吸煙者視為需要被懲戒與淨化的對象，而不是需要被協助降低風險的人。
• 是否應在風險溝通上強調「絕對風險」而迴避「相對風險」，尤其當比較基準其實是紙菸而非完全不使用時。
• 是否能接受一種事實上等於「要嘛完全戒斷，要嘛承受更高死亡與疾病風險」的 quit-or-die 邏輯。Etter明確以自主、行善、不傷害與正義原則反對之；Wodak與McGovern則把焦點重新拉回「減少吸煙」而非「消滅一切尼古丁使用」；Farsalinos在閉幕時更將此描述為公共衛生羅盤的偏移。第三天的共識不是把個人選擇神聖化，而是主張公共衛生必須容納真實世界中的不完美決策，並在其中尋求較少死亡與較少疾病的路徑。

下表整理逐字稿中反覆出現的國家或政策模式比較

國家或模式	逐字稿中的政策描述	逐字稿中的後果或評價
澳大利亞	被描述為高強度菸害管制、電子菸高度受限或近似禁令的案例。	其出現黑市擴張、火爆攻擊、謀殺、每月大量非法電子菸流通，且黑市已深度盤根。
紐西蘭	被多位講者視為相對成功的監管市場。	被用來對比澳洲，強調可近性較高時，吸菸下降、弱勢與原住民族群受益較明顯。
美國FDA	聯邦 PMTA 審查嚴苛，州政府仍可另行禁味或禁售。	合法產品極少，但實際市場龐大，形成「名義嚴、實際亂」的結構；聯邦與州層級政策不一致。
墨西哥	禁令後黑市與犯罪組織介入電子菸市場。	被描述為禁令將利益輸送給獨占利益集團（卡特爾Cartel），並成為人權與法治警訊。
巴西	產品非法但需求仍在。	仍有數百萬使用者，青少年也可經黑市取得，顯示禁令未阻止接觸。
德國	尼古丁袋被描述為事實上的禁制狀態。	即便如此，講者仍指稱存在大量非法或不合法消費。
菲律賓	名義上為合法市場。	講者卻稱高比例市場落入非法空間，原因在於稅、牌照與合規要求複雜化。
法國	對尼古丁袋採極嚴格刑罰化方向。	講者把這種做法視為把大量公民推向犯罪化，並預期加深黑市。
瑞典	被當作無煙尼古丁產品長期存在、且具減害證據的對照案例。	同時也藉「歐盟除瑞典外禁售 snus」凸顯政策矛盾：更低風險產品受限，紙菸卻仍合法流通。
南非	非法販售在地方社會中已常態化。	顯示黑市成熟後，執法不只是能力問題，也是社會規範被改寫的問題。
WHO 與歐盟	被批評以近似等危的語言描述各類尼古丁產品。	講者認為這種敘事可能誤導民眾、侵蝕信任，並促使發展中國家跟進過度嚴格政策。

結論與建議

本報告可歸納出三項總結

• 會議並未把問題簡化為「支持或反對尼古丁」，而是把焦點集中在「如何最快減少吸煙相關死亡與疾病」。
• 與會者整體上認為，禁令的主要後果不是風險消失，而是風險轉形：轉為黑市、執法、錯誤資訊、弱勢受害與法治侵蝕。
• 第三天提出的代用治理路徑不是放任，而是比例原則、持續監測、可逆修正與以吸煙者現實需求為中心的菸草減害框架。

基於會議內容，可提出下列具體政策建議：

建議	具體內容	逐字稿依據
以最低有效規範取代全面禁止	先建立最低限度的產品安全標準、年齡查核與零售端基本規則，再依實際結果逐步調整，而不是先行全面禁售。	Tim Andrews主張先用最低程度規範、再看結果是否需要加嚴；Shane McGuill亦主張縮小規則與現實的落差。
建立風險比例的監理架構	監理應明確區分可燃紙菸與非燃燒代用品，不宜在訊息與規則上將各類產品等同處理。	Jean‑François Etter反覆強調以紙菸作為相對風險比較基準；Wodak與McGovern也都強調首要目標是減少吸煙。
把黑市與執法成本納入政策評估	每次修法前後都應同步追蹤黑市市占率、暴力犯罪、執法成本、稅收流失與合法零售受損情形，不能只看表面使用率。	Tim Andrews以澳洲、墨西哥、法國等例說明禁令的社會與財政代價；Shane McGuill則把非法市場資料系統化。
改善風險溝通與資訊揭露	公共訊息應明示相對風險，避免把所有尼古丁產品說成與紙菸同等危險，以免誤導吸煙者放棄轉換。	Etter批評 WHO 與歐盟官員的等危敘事；Ariel Selya指出大量使用者對電子菸風險存在偏誤；Farsalinos要求重建證據導向的公共衛生資訊。
針對高風險與弱勢族群設計減害方案	對精神健康議題族群、低社經族群、吸煙率較高社群，應以可近性更高且資訊更清楚的減害介入取代一刀切禁令。	Tim Andrews與多位講者提及弱勢族群受禁令傷害更深；Etter也從正義與社會正義角度強調此點。
強化研究方法與政策證據門檻	風味禁令、gateway、青少年風險等研究，在政策採納前應要求同時評估替代效應、轉回紙菸的副作用，以及研究設計偏誤。	Ariel Selya詳細批評多個研究案例如何在證據不支持時仍導向更嚴格禁令；Ian Fear場次亦明確以「用科學拆解支持禁令的迷思」為目標。
把合法供應設計視為黑市治理的一部分	若政策確定市場仍有需求，就必須提供清楚、可執行、可負擔的合法供應路徑，否則黑市會成為預設供應者。	Shane McGuill將黑市成因概括為產品、價格與執法落差；Asanda與Juan Jose則展示黑市成熟後的社會與人權後果。

最值得注意之處不在於所有講者是否完全同意某一產品或某一產業，而在於他們對「治理順序」有高度共識：先承認需求持續存在，再以減害與比例原則管理；若倒過來，以先驗道德立場壓制需求，最終就會把風險從可見的產品風險，轉換成更難控制的制度風險。

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