中華民國115年6月7日

摘要

依據你提供的 Nicotine 2030 完整報告與四份 briefing[1]，這套資料的核心命題非常清楚：公共衛生真正要優先處理的，是燃燒式紙菸所造成的毒性與死亡，而不是把所有尼古丁產品一律視為相同風險。文件主張，若政策仍以全面禁止、等風險看待、以及錯誤稅制為主，吸菸人口就算下降，速度也會持續偏慢；相對地，若允許成人在嚴格品質標準與青少年保護下接觸較低風險的非燃燒產品，吸菸率可望下降更快。

我的結論是：台灣不宜再把《菸害防制法》從「全面禁止電子菸」進一步推向「處罰持有」與「廣泛刑事化製造、運輸、販售」。比較符合證據、比例原則與可執行性的做法，是把現行對電子菸的全面禁制，改成成年人限定、上市前審查、強制品質標準、嚴格年齡管制、強力反黑市與完整監測的風險比例式管理；若政治上短期無法做到全面改制，至少也不應把單純持有或成人使用推向刑事處罰。

資料基礎與判讀方法

本報告的基礎，主要來自你提供的五份材料：一份 2026 年 6 月的完整 Nicotine 2030 報告，以及四份對應 briefing，內容涵蓋全球吸菸與風險梯度、各國案例、經濟模型，以及 2026–2030 的十項行動建議。完整報告封面與前言已明載這是一份提供給公共衛生與監理利害關係人的政策報告。

為了把這些倡議型資料轉成較可用於立法的分析，我採取三個判讀原則:

把「產品相對風險」與「是否應該合法上市」分開看：某產品可能相對紙菸風險較低，但仍然不代表它「安全」或應該無條件上市。
把「支持成人轉換」與「保護青少年」一起處理，而不是把兩者視為只能二選一。
把模型推估與已觀察到的實證結果分開：前者可以用來設定政策情境，後者才更適合作為法律義務與處罰設計的依據。這種區分，與美國 FDA 目前對「相對風險」的官方說法其實是一致的：FDA 明確認為沒有任何安全的菸草產品，但也承認燃燒式產品風險最高，非燃燒產品一般處於較低風險帶。

此外，本報告在台灣法制部分，直接以《菸害防制法》現行條文為準。全國法規資料庫顯示，台灣現行法對「類菸品」採高度禁止式設計：不僅禁止製造、輸入、販賣、供應、展示與廣告，也處罰使用行為；同時，對「指定菸品」則另設上市前健康風險評估審查機制。也就是說，台灣目前其實同時存在「完全禁止」與「事前審查後許可」兩套不同邏輯。

Nicotine 2030 提供了哪些可用證據

風險梯度與戒菸成效

Nicotine 2030 的核心主張，是把尼古丁成癮性與燃燒毒性分開處理。完整報告反覆強調，吸菸相關疾病的主要危害來自燃燒產生的毒性混合物，而不是尼古丁本身；報告並引用系統綜述、毒理與生物標記資料，主張電子菸、加熱菸、尼古丁袋與 NRT 在暴露程度上形成可辨識的風險梯度，其中電子菸的戒菸成效證據目前最強，尼古丁電子菸相對傳統 NRT 的戒菸成功率提升約 59%。

這一點，與 FDA 近年的表述有一定重疊。FDA 明確表示：沒有任何安全的菸草產品；但在風險光譜上，燃燒式菸草最有害，而電子菸與其他非燃燒產品一般風險較低。FDA 同時強調兩個重要限制：第一，電子菸與尼古丁袋都不是無風險；第二，真正能得到較完整健康利益的前提是完全轉換，長期雙重使用可能保留相近於紙菸的健康危害。FDA 也指出，對想戒菸的成年人來說，經核准藥品與行為諮商仍應是第一線治療。

就立法可採性的角度來看，這批材料最有力的部分，不是「尼古丁無害」，而是較窄、也較可靠的命題：在成年人吸菸者身上，非燃燒尼古丁產品可能位於較低風險帶；而且其中電子菸在戒菸上已累積到比傳統 NRT 更強的實證。

各國案例與禁令後果

第二組可用證據，是不同監理模式下的國家經驗。第二份 briefing 把九個國家依產品類型分成三組：英國、美國、紐西蘭的電子菸；瑞典、冰島、巴基斯坦的口含尼古丁；以及日本、韓國、立陶宛的加熱菸。它想傳達的重點不是「哪一種產品最好」，而是在多種文化、收入與法規條件下，只要成人吸菸者能以合法、可得、可負擔、可信的方式接觸較低風險代用品，吸煙率下降通常會更快。

第一與第三份 briefing 則把重點放在禁令的副作用。它們分別用印度、澳洲與南非說明：禁令不會讓需求消失，反而可能把需求推向灰市、黑市、劣質品與逃稅通路。完整報告也把這個現象歸納成三個「結構性失敗」之一：禁令讓風險較低代用品不可見，結果不是更少人使用尼古丁，而是更少人完成從燃燒式紙菸的轉換。

第三組證據是經濟與治理。第三份 briefing 與完整報告援引 IMF 與 Swiss Re 的論點，主張稅制與保險定價都應反映風險差異，而不是把非燃燒產品完全與紙菸等同對待。這些內容對政策方向有啟發，但必須看清楚：它們大多是模型推估，不是已被觀察到的台灣或全球既成實績。因此，它們更適合作為「如果立法改變，可能出現的政策情境」。

這批資料能支持到哪裡

若把這些資料拿來支撐修法，我認為可以支持到四個較穩健的命題。

燃燒式紙菸應被視為最高優先壓制的產品類別。
電子菸在成人吸菸者戒菸／轉換上的證據，明顯強於加熱菸與尼古丁袋。
全面禁止極可能提高灰黑市與執法外部成本。
若允許上市，就必須配套嚴格品質標準、年齡限制、廣告限制與監測，而不是自由放任。

這四點，都能從完整報告與 four briefings 反覆得到支持，也與 FDA 近年的風險光譜表述相容。

但這批資料不能穩健支持的，也要講清楚。它不能證明所有電子菸、所有尼古丁袋、所有加熱菸都已經達到可直接視為「安全商品」的程度；它也不能證明長期人口層級效果已經完全定案。完整報告自己其實就承認，對尼古丁袋與加熱菸，仍需要更多 RCT；對低中所得國家、長期不良事件與特定高風險族群，也還有證據缺口。FDA 的官方頁面也同樣強調，電子菸與尼古丁袋都不是無風險，且最終目標仍應是完全停止一切菸草產品使用。

因此，若要把這份 2030 年尼古丁報告轉成可用於台灣的修法論證，最好的方式不是照單全收，而是做一個較保守、也更有法律說服力的轉譯：戒除最好；若成年人無法戒除燃燒式紙菸，完整轉換至經審查核准的非燃燒產品，可能帶來風險下降；但這種下降必須是在強監管、非雙重使用、且不吸引青少年的前提下。

台灣現行《菸害防制法》的法制評析

台灣現行法的第一個問題：是分類邏輯不夠精細

第 3 條將「菸品」定義為全部或部分以菸草或其他天然含尼古丁植物為原料之製品；同條又把「類菸品」定義為，以菸品原料以外之物料或改變物理性態之物料製成，得使人模仿菸品使用之尼古丁或非尼古丁電子或非電子傳送組合物及其他相類產品。也就是說，台灣現行法把有尼古丁、無尼古丁、電子、非電子、模仿吸菸等不同風險層次非常不一樣的東西，先放進同一個大的類別，再採一體禁止。

第二個問題，是禁制和審查兩套邏輯並存，但適用對象並未依風險梯度合理切分

第 7 條對「指定菸品」採健康風險評估審查，意思是某些新型產品可以走上市前審查；但第 15 條又直接禁止任何人製造、輸入、販賣、供應、展示或廣告「類菸品或其組合元件」，並禁止使用。換言之，台灣現行法已經承認某些新型產品可以走審查路徑，卻對另一大類非燃燒產品採取全禁，從風險比例與監理一致性的角度看，這個架構本身就值得重整。

第三個問題，是現行行政罰其實已經非常重

依現行法，製造或輸入類菸品的製造／輸入業者，可處新台幣 1,000 萬元以上、5,000 萬元以下罰鍰；非製造輸入業者則可處 5 萬元以上、500 萬元以下罰鍰。販賣、展示類菸品可處 20 萬元以上、100 萬元以下；供應類菸品可處 1 萬元以上、25 萬元以下；使用類菸品則可處 2,000 元以上、1 萬元以下。就法體系而言，這是一個高度行政制裁化的制度，而不是寬鬆制度。

也因為如此，若再往前推到處罰持有或把製造、運輸、販售全面刑事化，就會碰到兩個政治與法政策上的難題：

在現行法下，風險最高的燃燒式紙菸仍然是合法高稅管制，但風險較低的非燃燒產品若被全面刑事化，會出現規範強度與風險梯度倒置。
禁令最常見的副作用不是需求歸零，而是黑市化、品質失控與執法成本上升。

如果再把持有也納入處罰，執法焦點就會更往末端個人使用者下沉，這很可能擴大地下化，而不會提高公共衛生成效。這一點，我把它視為根據所提供案例所做的政策推論。

對台灣的具體修法建議

法律架構的調整方向

我建議台灣修法的第一步，不是把處罰再往刑法推，而是先把產品分類重寫。具體來說，可考慮把現行第 3 條拆成四類：燃燒式菸品、非燃燒式菸草產品、非燃燒式尼古丁產品、零尼古丁仿菸產品。這樣做的目的，是把真正的尼古丁減害政策與單純模仿吸菸外觀的商品分開，讓法律不再用「類菸品」一個大籃子處理所有東西。這種拆分，會比現行分類更接近你提供資料中一再強調的風險梯度思維。

第二步，是把第 15 條從「一律禁止類菸品」改成「未經核准之非燃燒式尼古丁產品不得製造、輸入、販賣、供應、展示或廣告」。也就是說，保留對未授權產品的嚴格禁止，但把合法上市的前提，從「完全不准」改為「先審查、符合標準才准」。現行第 7 條其實已經提供了一個行政架構模板：上市前健康風險評估、文件審查、上市後監視與不通過即回收銷毀。台灣完全可以在這個制度骨架上，擴張到非燃燒式尼古丁產品，而不必只能在全禁與放任之間二選一。

第三步，是把現行對青少年的保護直接寫得更細。若未來改採許可制，法律應明定：20 歲以下全面禁止販售、供應與網路遠距交易；所有產品採實體年齡查核、封閉式陳列、不可自助取貨；禁止卡通化、糖果化、玩具化、校園化與網紅導向的宣傳。這一點不但與第 15 條現有對糖果、點心、玩具等仿菸物品的限制方向一致，也符合 briefing 4 一再強調的 youth-access controls。

監理內容的設計原則

如果要讓非燃燒產品進入許可制，法條本身至少要授權主管機關要求下列資料：成分與排放物申報、毒理資料、尼古丁濃度上限、電池與裝置安全、兒童防開啟包裝、滲漏與摻改防護、批號追溯、第三方檢驗，以及上市後不良事件回報。這些要求，不是為了替產品背書，而是把地下市場的風險轉成可檢驗、可稽核、可召回的風險。這也正是 briefing 4 所說的「用品質標準取代禁令」的真正法律化版本。

在價格政策上，台灣不應讓非燃燒產品與紙菸同稅同價，但也不應零稅放水。較適合的方向，是建立風險比例式負擔：燃燒式紙菸維持最高健康福利負擔；核准上市的非燃燒式尼古丁產品課以較低但非零的健康管理費，並要求定期檢討；稅費差距的政策目的，不是鼓勵尼古丁使用，而是避免法律把「改抽風險較低產品」的價格誘因徹底抹平。你提供的經濟 briefing 與完整報告，都是沿著這個邏輯展開。台灣現行第 4 條本來就有要求政府定期檢討紙菸健康福利捐的機制，未來完全可以比照建立新型尼古丁產品的評估機制。

在戒菸服務上，台灣應採「戒除優先、轉換補位」模式。第 24 條已經授權主管機關指定醫事機構及公益團體提供戒菸服務並補助；FDA 也明確指出，對成年人而言，經核准藥品與行為諮商仍應是第一線治療。我建議台灣未來若開放部分非燃燒產品，應把它們放在成人吸菸者、且既有戒菸方式失敗或拒絕傳統戒治的次位工具，而不是把所有尼古丁產品當成普通消費品。這樣既保留減害空間，也不會把公衛訊號錯誤地變成「政府鼓勵吸電子菸」。

罰則不應朝持有與全面刑事化擴張

我最不建議的，就是把修法方向定在禁止持有與廣泛刑事責任化。理由不是執法要放鬆，而是從比例性與成效看都不划算。現行法對製造輸入類菸品已可處 1,000 萬到 5,000 萬元罰鍰，對販賣、展示、供應、使用也已有明確行政罰；在這樣的前提下，若再把新型尼古丁產品全面拉進刑責，立法者就必須證明：現有高額行政制裁依然不足，且刑罰相較於行政處分具有明顯額外效果。就你提供的資料來看，最強的證據其實是支持品質監管與風險比例管理，而不是支持「以刑法對成人持有或一般流通全面開戰」。

更合理的設計，是把刑事責任限縮在真正高危害的行為：例如摻毒、偽標、明知不實申報仍上市、跨境走私、逃漏税、供應未成年人且屢犯、或組織性非法流通。至於單純持有、成人使用、或未達危害門檻的一般行政違規，應以沒入、下架、停業、吊照與高額行政罰處理。這樣的區分，才符合公衛法上常見的處罰層級原則：把最強的刑罰留給最危險、最欺瞞、最組織化的行為。

可供立法院採納的修法原則，可以濃縮成下表：

原則	建議方向
風險比例	紙菸最高強度管制；非燃燒尼古丁產品改採上市前審查與條件許可
青少年保護	未滿 20 歲全面禁售、禁供應、禁網購，並限制口味、包裝、陳列與宣傳
執法比例	不設單純持有罪；刑責限於摻毒、走私、偽標、未成年供應屢犯與組織性黑市
公衛順序	戒除最好；無法戒除之成人吸菸者，可在強監管下以完整轉換作為次佳方案
監測治理	建立上市後監測、雙重使用追蹤、青少年盛行率調查與定期法律檢討